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云南省丽江市中级人民法院2014年—2015年行政案件司法审查情况分析报告
  发布时间:2016-05-10 08:39:56 打印 字号: | |
  为进一步有效推进我市行政机关依法行政水平和法治政府建设进程,现对我市2014年—2015年全市行政案件基本情况及通过行政审判实践发现的有关行政执法中存在的问题进行梳理分析,并对行政机关如何进一步提升执法水平提出建议和意见,现就我市两级法院有关行政审判工作中的情况汇报如下。

一、2014年-2015年全市法院受理、审理行政案件的基本情况

2014年全市法院共受理一审行政诉讼案件82件,受理二审行政诉讼案件37件,一、二审共计119件。已在审限内全部审结,结案率100%。一审案件涉及的行政管理范围情况:资源类56件;公安治安4件;城建3件;劳动和社会保障12件;工商1件;其他6件。案件涉及的具体行政行为种类情况:不服林地使用权登记56件,不服农村土地承包经营权登记5件,不服征收土地处理决定3件,不服工伤认定6件,不支付社会保险、工伤保险3件,不服公安行政处罚2件,要求履行义务7件。2014年,我院共受理二审行政诉讼案件37件,已全部审结,结案率100%。已审结的案件中,判决维持21件,发回重审1件,改判6件,驳回6件,撤诉1件,其他2件。2014全市法院共审查的非诉行政执行案件25件,其中征收社会抚养费5件,拆除违法建筑10件,卫生处罚2件,征地拆迁5件,其他3件。

2015年全市法院共受理一审行政诉讼案件64件,二审行政诉讼案件39件,一、二审共计103件,再审案件2件,均在审限内审结,结案率为100%。一审案件涉及的行政管理范围情况:资源类40件;公安治安3件;城建4件;劳动和社会保障7件;其他6件,;其他4件。案件涉及的具体行政行为种类情况:不服林地使用权登记40件,不服征收土地处理决定3件,不服工伤认定7件,不支付社会保险、工伤保险3件,不服公安行政处罚3件,不服城建部门行政管理4件,其他4件。2015年,我院共受理二审行政诉讼案件39件,已全部审结,结案率100%。已审结的案件中,判决维持17件,发回重审2件,改判6件,驳回7件,撤诉2件,其他5件。2015全市法院共审查的非诉行政执行案件18件,其中不服公安行政处罚5件,拆除违法建筑9件,卫生处罚2件,烟草行政处罚1件,劳动保障局的行政处罚1件。

(一)从行政管理类别看,林业管理类、土地管理类、(林地使用权登记、农村土地承包经营权登记、宅基地使用权登记、征地拆迁)、劳动和社会保障管理类、公安管理类(对非法上访的处罚)案件上升幅度明显

从收案的行政管理范围看,占较大比例的是资源类及劳动和社会保障类的案件,农村土地承包纠纷、山林土地权属纠纷、林业资源纠纷等案件都属于资源类的案件。此类案件因涉及到公民的根本利益,案件焦点突出,矛盾比较集中。此类纠纷具有如下特点:一是涉及人数众多。以往的案件多为农民群众相互之间的诉讼或单个公民提起的诉讼,但近年来,更多地出现了群众多人集体起诉的案件,易诱发群体性闹事、上访;二是涉及大面积土地问题的案件增多,涉及土地面积几百亩甚至更多;三是政府作为被告、村委会作第三人的较多,村委会是农村的基层管理组织,是执行土地政策的实际操作者,他们的行为直接关系到农民的切身利益;四是矛盾突出,易引发矛盾激化。起诉的案件大多是双方意见分歧大,多年来无法解决的,当事人之间矛盾较深,容易激化。

(二)从行政行为类别来看,行政处罚、行政许可、行政裁决类案件数量较大,要求行政机关履行法定职责和履行义务的案件有所上升。

(三)行政案件上诉率居高不下的问题仍然存在

2015年,全市两级法院共审理行政一审案件64件,共有39 件上诉,上诉率为60.94%,与2014年同期相比,2014年全市法院共审理行政一审案件82件,共有37件上诉,上诉率为45.12%。案件上诉率高一直是行政审判中突出的问题,虽然有行政审判制度上的原因,如上诉案件收费低、行政诉讼只审查行政行为的合法性而更多现实案件客观性问题难予审查等。但是上诉率高及服判息诉率不高也在一定程度上反映出我们的司法行为还存在许多不足,如:协调工作不够、判决说理不够清楚等问题都需要完善。只有不断提高行政审判人员的综合素质,才能在依法支持行政机关依法行政的同时,及时维护行政相对人的合法权益,做到法律政治效果与社会效果的高度统一。

(四)2014-2015年全市各区县一审行政案件受案数不平衡

2014年中院及各区县法院的收案数:丽江中院收案数:一审9件,二审37件;古城区法院收案数为15件;玉龙县法院没有收案;永胜县法院收案数为15件;华坪县法院收案数为43件;宁蒗县法院没有收案。2015年中院及各区县法院的收案数:丽江中院收案数:一审件4件,二审39件;古城区法院收案数为10件;玉龙县法院收案数为5件;永胜县法院收案数为11件;华坪县法院收案数为26件;宁蒗县法院收案数为8件

(五)行政机关败诉率有所下降

2014年中院及各区县法院共受理审结一、二审行政案件119件,行政机关败诉的有17件,败诉率为14.35%;2015年中院及各区县法院共受理审结一二审行政案件103件,行政机关败诉的有10件,败诉率为10%;败诉率有所下降。分析行政机关败诉的原因,主要是行政机关依法行政意识不高,法律知识和业务水平欠缺,特别缺乏对证据收集的相关业务技能。

(六)行政机关负责人出庭应诉率比前几年有所提高

由于修改后的行政诉讼法将行政机关负责人应当出庭应诉纳入了行政诉讼法的总则里作原则性的规定,我市两级法院也加大了宣传的力度,所以2015年行政机关负责人出庭应诉率明显上升。2014年全市法院受理的一、二审行政诉讼案件中经过开庭审理的案件有82件,仅有8件是行政机关负责人(副职)出庭应诉的,负责人出庭率为10%,2015年全市法院受理的一、二审行政诉讼案件中经过开庭审理的案件有86件,有23件是行政机关负责人(副职)出庭应诉的,负责人出庭率为27%。虽然行政机关负责人出庭率有所上升,但出庭应诉的整个效果不够理想,有的即便出庭也往往“出庭不出声”,出庭负责人的应诉能力有待提高。

二、通过正确审理行政案件,化解行政争议,促进丽江经济发展,维护社会稳定

具体做法是:针对近年来,丽江辖区涉法涉诉,信访上访老户违法进京上访的问题,召集了各相关部门进行了座谈调研,特别建议公安部门对此类人群的处罚一定要做到事实清楚,证据确实充分,要在收集书面证据上下功夫,此类案件具有代表性的是:(一)古城区曹仁红不服公安行政处罚决定一案;(二)玉龙县廖学建不服公安行政处罚决定一案;(三)宁蒗县苏顺忠不服公安行政处罚决定一案。对这些案件我市法院均予以了维持。对在修建丽大高速公路征地拆迁过程中,对政府的征收决定、补偿决定不服,拒不搬迁的和国芬不服丽江市政府的征收决定、补偿决定一案,我们在案件审理中,穷尽一切办法做行政相对人的工作,取得市委政府的支持,为丽江经济建设提供了有力的司法保障;针对永胜县移民搬迁工作中的热点难点和移民搬迁补偿纠纷问题突出的情况,深入基层,调查研究,对相关诉讼案件(何灿尧、何晓华不服征地搬迁补偿决定案)多方协调,为国家电站建设提供了有力保障;针对华坪县资源类案件多,行政相对人对政府的颁证行为不服,特别是在林地使用权登记、农村土地承包经营权证的登记,宅基地使用权证的登记中出现的问题比较多,矛盾比较集中,热点难点问题突出的情况,我们深入到案发现场进行调研,多方协调、沟通,向行政机关提出意见建议,分析纠纷产生的原因,对症下药,力求案结事了,同时积极配合政府法制部门对各行政机关的执法人员进行培训,不断提高行政执法人员依法行政的水平;针对宁蒗县少数民族贫困山区,人们法治意识不强,不依法办事的情况,对泸沽湖景区违法违章建筑如何处理进行了调研。在行政诉讼案件的审理中,牢固树立“加强多元协调,节约审判资源,降低诉讼成本,方便案件执行,维护社会稳定”的行政审判思路,把行政审判工作的重点放在多元协调上,以协调促维权,以协调促稳定,以协调促依法行政。要求对所有的行政诉讼案件以协调为前置程序,特别对矛盾易激化、涉及人员众多、易引发连锁反应的重大敏感性案件进行重点协调,并注重协调方式多样化,力求最佳协调效果,有效预防新的行政争议发生,最后取得了良好的社会效果。

三、行政机关在行政执法中应予重视的问题

  从全市法院审理的行政案件分析,行政机关在行政执法过程中存在以下主要问题:

  (一)违反法定程序

程序公正是实体公正的保障,是彰显文明执法,依法行政的重要途径,也是任何行政执法行为必须遵循的基本要求。但行政机关重实体轻程序的状况仍未得到明显改善。2014-2015年全市法院审理的案件中,此问题在林地使用权登记、行政处罚类案件及国有土地上房屋征收补偿类案件中表现较为突出。如在行政处罚类案件中,行政机关未按照规定进行立案审批、未依法告知当事人享有陈述申辩的权利、超过法定期限作出处罚决定、一些行政机关的行政处罚未报经领导审批,较重处罚未经机关负责人集体讨论决定等;在房屋征收补偿类案件中,政府作出房屋征收决定时不具备“国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及国民经济和社会发展年度计划”的前置条件、未按照规定就补偿安置方案举行听证或听证程序明显违法、未依法进行社会风险评估、房屋征收补偿决定违反行政程序等。房屋征收部门未根据相关规定,将房屋评估报告依法送达给被拆迁人,并确保被拆迁人依法行使陈述申辩、申请复核鉴定的权利,就依据评估报告的房屋评估价值作出补偿决定,在有些行政处罚案件中,剥夺或变相剥夺相对人的陈述申辩权,虽然告知了相对人依法享有陈述申辩权,但对相对人的陈述、申辩不听取,不记录、不收取相对人提供的书证、行政卷内没有任何材料显示听取了相对人的陈述、申辩;一些行政机关借听取、申辩之名行调查取证之实。

  (二)认定事实不清

  查明相关事实是开展行政执法的前提和基础,若相关事实未调查清楚,就作出相关决定,不仅没有解决行政争议,还会引发新的矛盾冲突,更会导致败诉风险。此问题在2014年 — 2015年我市法院审理的土地确权类案件及行政登记类案件中反映比较突出。在土地确权类案件中主要表现为对争议地的四至、面积认定不清,未查明争议地是否颁发过相关权属凭证就重新确权。有些案件甚至对争议地属于集体所有还是国家所有都未查清就做出相应处理决定等等,上述问题应引起各级人民政府及国土部门的重视;在行政登记类案件中主要表现为未查明权属来源状况。另外,还存在重复颁证、向不符合条件的申请人颁证、所颁发权利证书记载的面积与其他证书所载面积重叠、交叉等问题。

  (三)适用法律错误

  从2014年-2015年我市法院审理的行政案件分析,适用法律错误主要包括以下几种情形:一是选择适用的法律类别错误。如林地确权案件中,执法机关选择适用《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》,而未适用《中华人民共和国森林法》及“林木林地权属争议处理办法》;二是出现法律规范相冲突时,适用与上位法相冲突的下位法。如,丁建荣不服社保局关于退休年龄确认一案,该案应当依据国家劳社部发(1999)8号通知来办理,但市人社部却按照省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法(试行)来处理本案,由于云南省的规定超越了国家劳社部的规定,最后本院对市人社局的行政行为予以撤销。三是作出的相应决定引用法律规范不完整。在作出的处罚决定中仅引用了有关处罚权限的规定,但未引用对违法行为定性及如何具体处罚的法律规范。

  (四)超越职权

  依法行政首先是依职权行政,超越职权属重大且明显违法的情形(即法无授权不可为)。2014-2015年全省法院审理的土地确权类案件存在此问题的情况较多。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定,乡级或县级以上人民政府才有权对土地权属争议作出相应处理决定,若涉及到单位之间的土地权属争议,只有县级以上人民政府才有权作出相应的处理决定。而审判实践中发现,经常存在乡级人民政府代替县级人民政府作出处理决定或者由国土资源部门代替县政府作出处理决定。还有就是在林地使用权登记纠纷的案件中,乡镇人民政府对县一级人民政府颁发的林权证做出处理,超越职权,如原告刘某诉被告华坪县人民政府及第三人华坪县中心镇河东村委会四组林地使用权登记纠纷一案中就存在此情况。有的县农业局的一个仲裁委就可以把县政府颁发的农村土地承包经营权证否定掉,这些都是超越职权的行为。

  (五)要求履行法定职责案件中,未按照法律规定的程序、方式履行职责

从2014-2015年我市法院审理的行政案件情况看,要求行政机关履行法定职责案件不断出现,而此类案件中主要存在的问题在申请政府信息公开类案件中表现较为突出。通过审判实践发现的主要问题有:一是拒绝或拖延履行法定职责。主要表现为对信息公开申请人的申请不给予任何答复或者未在法律规定的15日的期限内作出答复。即便答复了,也是以要求公开的事项属于国家机密,不便公开为由变相拒绝履行法定的义务。二是不完全履行法定职责。如行政机关只对请求公开的部分内容予以答复。如:何灿尧要求政府信息公开一案,王顺安要求政府履行法定职责一案,都存在着这些问题,请政府部门高度重视。

四、对进一步提升行政执法水平,促进依法行政的建议和意见

党的十八大报告明确提出要“推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法”,到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。党的十八届三中、四中全会更是提出“坚持依法治国、法治政府、法治社会一体建设”的要求。为促进依法行政,建设法治政府,结合行政审判实践中发现的问题,我们提出以下建议和意见:

(一)增强法治意识,提高行政执法水平

  增强法治意识,是提高行政执法水平的必然要求。这需要行政机关在行政执法过程中考虑以下几个问题:一是执法机关是否具备法律赋予的权限;二是相关法律法规对具体执法行为规定哪些程序要求;三是相关事实是否已经调查清楚;四是法律适用是否准确等等。我们建议行政机关进一步规范执法主体,在法定权限范围内依法行政,不可“任性”执法、越权执法、违法执法;行政机关及执法人员应增强程序意识,确保执法程序正当、公开透明,做到程序和实体并重;在严格查清案件事实的基础上,做到行政执法活动依法有据;准确适用法律,增强行政行为的合法性。同时,要转变观念,增强服务意识、为民执法意识。如行政相对人申请行政机关履行法定职责时,行政机关应积极应对,不可不履行或拖延履行或不全面履行(即法定职责必须为);行政执法活动要自觉接受社会各界的监督,公开执法、透明执法、阳光执法,将“权力放在阳光下运行”。

(二)重视行政机关负责人出庭应诉工作,树立行政机关依法行政的良好形象

  长期以来,“告官不见官”的现象普遍存在。这种现象的长期存在,影响了行政审判的司法公信力;影响了政府及其行政机关的形象,制约了依法行政的良性发展;影响了人民群众合法权益的实现。对此,我们建议行政机关站在建设法治政府、责任政府的高度,充分认识负责人出庭应诉工作的重要性,通过负责人出庭应诉发现行政执法活动中存在的违法问题,改变执法理念、改进执法方式、改善执法水平,促进行政机关依法行政。此外,我们建议健全依法行政检查考核机制,把行政机关负责人出庭应诉情况、办理司法建议情况等纳入对行政机关及其领导班子的年度考核内容,切实加强对依法行政工作的监督,为行政审判创造良好的司法环境。

(三)积极应对行政诉讼案件,不断提升应诉能力

  首先要充分尊重审判机关的司法权威,明确行政诉讼是实现司法权对行政权监督制约功能的一个载体,提高积极应对行政诉讼案件的法律意识;其次,加强对《中华人民共和国行政诉讼法》的学习,了解熟悉诉讼程序,根据人民法院的要求积极履行举证、质证、参加庭审等诉讼义务;再者,行政机关参加诉讼的人员应熟悉被诉行为的程序、内容等,以免法庭提问或当事人质问时,发生无言以对的情况,影响法庭查明相关事实,并让诉讼当事人更加确信相关执法行为的不规范、不合法,增加行政诉讼彻底解决争议的难度。

  (四)加强司法与行政的良性互动,促进行政争议的实质性解决

首先,行政机关应当重视人民法院作出的司法建议,积极对司法建议中提到的相关问题进行研究、分析并作出相应的反馈;2015年全市法院共发出的司法建议5件,行政机关只有一件给我们答复过。其次,针对行政执法过程中出现的一些典型疑难问题,在未形成具体诉讼案件之前,可以通过联席会议、专题座谈等方式与司法工作人员一同探讨、研究,提前规范相关执法行为,避免引发不必要的行政争议;再者,充分发挥行政复议在预防和化解行政争议方面的重要作用,尽量通过行政救济程序化解行政争议,减少当事人诉讼解决争议的成本。此外,行政机关和人民法院在组织相关培训活动中可以互相邀请业务素质高、有丰富实践经验的人员进行讲授,以加深了解、形成共识。

(五)加强对新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》的培训学习

新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日起开始实施,修订内容涉及立法目的、受案范围、管辖、诉讼参加人、判决方式等多个方面。各级政府行政机关应当重视和加强对新法的培训学习,特别应当注意以下几个问题:一是行政诉讼管辖制度的变化。新法规定“经最高人民法院批准,高级人民法院可以依据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”,为行政审判体制机制改革留下制度空间。人民法院将根据各地实际情况,确定若干法院管辖该辖区范围内的全部行政案件,或通过异地交叉管辖、指定管辖的制度安排,排除各方干扰,实现行政案件的公正审理;二是行政机关负责人出庭应诉将成为常态。新法规定了行政机关负责人应当出庭应诉,这是行政诉讼的一项基本原则。这样的制度安排将在一定程度上解决“告官不见官”的现象,行政机关负责人出庭应诉将成为常态。为此,行政机关负责人需要做好庭前准备工作,做到既“出庭”又“出声”。通过行政机关负责人出庭应诉,对合法的行政行为在法庭中辨析说理,缓和“官民矛盾”,提升行政执法权威;三是复议机关维持原行政行为将成为行政诉讼的共同被告。旧法规定了只有复议机关改变了原行政行为的才成为行政诉讼的被告。司法实践中,复议机关为了不当行政诉讼的被告,对于一些明显违法的行政行为予以简单维持,形成了复议维持率极高的状况。新法规定了经过复议的案件复议机关作被告,有利于发挥行政复议解决行政争议主渠道的功能;四是法院对规章以下规范性文件可附带审查。规章以下的规范性文件就是我们所说的“红头文件”。行政机关在实施行政管理活动中,有时会依据规章以下的规范性文件作出行政行为。新法规定了当事人在对行政行为起诉的同时,可以附带对作出行政行为的规章以下的规范性文件起诉,这就是要通过司法审查的方式纠正违法的“红头文件”,防止违法的“红头文件”侵害到更多人的合法权益。
责任编辑:云南省丽江市中级人民法院