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关于金融债权资产打包转让案件相关问题的法律思考
作者:刘宗根、蔡江英  发布时间:2006-06-26 15:46:00 打印 字号: | |
  当前,随着金融不良债权处置工作力度的加大,人民法院陆续受理了一批涉及金融债权纠纷的民商事案件,其中,尤其引起社会普遍关注和反响较大的,主要是金融资产管理公司(以下简称资产公司)打包转让债权资产引发的纠纷。笔者拟从分析当前确认资产转让效力过程中碰到的上述问题入手,提出解决问题的基本思路,并结合审判实践谈谈如何具体认定转让行为的效力。

   一、 问题的提出

  在当前的资产处置过程中,债权资产转让发生于资产公司和受让人之间,通常情况下,该转让行为的当事人不会主动向人民法院提起诉讼,请求确认转让行为的效力。实践中,受该资产转让行为影响较大的往往是该债权资产的债务人,但是,由于他们是转让行为之外的第三人,他们能否向法院请求确认转让行为的效力?如果他们向法院起诉,其诉请应当是撤销转让行为还是宣布转让行为无效?如果没有此类债务人向法院要求确认转让行为的效力,同时又确实存在国有资产重大流失的情况,那么应该由谁向法院起诉,主张转让行为无效或不生效,以确保国有资产不至流失?简而言之,资产转让效力的认定首先需要解决的是诉讼主体问题,即谁有权启动诉讼程序主张资产转让的效力。

  与此同时,自2000年以来,为规范资产公司不良资产处置操作,国务院以及财政部等国家机关出台了一系列规范不良资产转让的规范性文件,对资产处置的机构、审批、处置方式等各个环节作了相应地规定,其中许多规定具有强制的性质。审判实践中,涉及资产打包转让行为的民商事纠纷案件当事人,往往就是以资产公司违反有关资产转让的规范性文件为由,认为打包转让导致国有资产流失,损害了国家和第三人的利益,依据《合同法》第52条规定的“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益”、“损害社会公共利益”,请求法院宣布转让行为无效。然而,我们知道,合同法颁布后,审判实践中,法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。由于财政部等仅仅是国务院的下属部门,所制定颁布的规范性文件属于行政规章,而非法律或者行政法规。那么,人民法院如何对待上述行政规章中关于资产转让的禁止性规定,准确认定债权资产打包转让行为的效力,便成为当前审判实践中迫切需要解决的另一个法律适用问题。

   二、 基本思路

  关于请求确认资产转让行为效力的诉讼主体问题。笔者认为,虽然资产转让行为发生于资产公司与受让人之间,但该转让行为的标的涉及第三人的利益,即该债权资产的债务人,一旦资产转让行为完成,受让人通常会及时向债务人主张债权。因此,尽管债务人是转让行为之外的第三人,但该转让行为与债务人之间存在法律上的利害关系,在受让人向债务人主张债权之前或同时,债务人可以另行起诉,而根据民诉法第108条的规定,该起诉符合法律要件,债务人具有诉讼主体资格。但是,债务人只能提起确权之诉,即请求法院确认资产公司与受让人之间的转让行为无效,而不能请求撤销该转让行为。理由是:根据《合同法》第52条规定,如果合同双方当事人恶意串通,损害第三人利益的,第三人可以向人民法院请求确认合同无效。因此,尽管债务人是转让行为之外的第三人,其据此可以请求确认转让行为的效力。而根据《合同法》第54条的规定,只有合同一方的当事人方可请求人民法院或仲裁机构变更或撤销合同,所以转让行为之外的第三人即债务人无权请求撤销该转让行为。

  对于确实存在重大国有资产流失,而又没有债务人向法院主张转让行为效力的情形,笔者认为,当地检察机关可以代表国家,以国家利益和社会公共利益遭受损害为由,向法院提起公益诉讼。因为:一是目前在中国检察机关提起民事诉讼已获得了广泛的理论支持;二是实践中也有这方面的改革和探索;三是大多数西方国家都认可检察机关提起民事诉讼,这一司法经验我们可以借鉴;四是针对正在讨论中的物权法草案,许多专家学者呼吁赋予检察机关以诉权;五是将要进行的民事诉讼法的修改,很有可能会增加检察机关提起公益诉讼作为一种特殊民事诉讼类型;六是根据2001年10月《最高人民检察院关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出的“积极稳妥地开展支持起诉工作”的精神,检察机关作为国家的法律监督机关,负有维护国家和社会公共利益的职责,而国有资产毫无疑问是国家利益和社会利益的重要组成部分,因而各地检察机关在发现国有资产可能存在重大流失、且无人主张转让行为效力的情况下,可以向人民法院提起民事诉讼,以防国有资产的流失。

   此外,受案人民法院在审理涉及债权资产转让的民商事纠纷中,如发现国有资产流失的情形,应当区别情况,分别处理,该宣布无效的则当宣布无效;若发现经济犯罪嫌疑线索的,应当及时将犯罪嫌疑线索移送检察机关查处。

   关于效力认定的法律适用问题。笔者建议,审判实践中,人民法院在认定债权资产转让行为的效力时,应当考虑行政规章中的禁止性规定。理由有二:其一是有法律依据。最高法院《关于企业改制若干问题的司法解释》第十七条规定:“以协议转让形式出售企业,企业出售合同未经有审批权的地方人民政府或者其授权的职能部门审批的,人民法院在审理有关的民事纠纷案件时,应当确认该企业出售合同不生效。”该条规定是将国经贸中小企[1999]89号文件的部分内容吸收到司法解释中,人民法院可以依据上述行政规章所规定的须经审批的生效文件认定国有小型企业出售合同是否生效;其二是,债权资产转让不同于一般商品买卖合同,有其特殊性、复杂性和政策性。一方面,我们应当客观地看到,打包转让的对象是不良债权,那么债权资产的实际收回率就不可能达到100%,但是另一方面,在资产转让过程中,确实存在国有资产流失的现象。有的资产受让人以相当于不良债权百分之几、甚至更为低廉的价格购买不良债权,然后向债务人主张全额债权,成为另一种“一案暴富者”。而经剥离转让的资产高达上亿元,如此巨额的资产转让无疑涉及国家重大利益格局的调整,关系到国家利益、社会公共利益的维护。因而金融资产转让不能等同与一般的商品买卖行为,我们不能将认定一般买卖合同效力的法律依据,简单地、机械地适用在资产转让行为效力的认定上。也就是说,在审理此类案件过程时,应当具体案件具体分析,除了适用民法、合同法等基本的法律规定外,还得依法、灵活地适用其他法律规定,其中就包括运用行政规章中的禁止性规定。

  那么,在现行法律框架范围内,如何适用行政规章认定资产转让行为的效力?笔者认为,首先,对于法律、行政法规对债权资产转让行为有明确规定的,人民法院应当严格适用该规定,如发现确实没有履行审批程序的,则依法宣布无效或不生效;其次,行政法规对资产转让只作了原则性的规定,同时行政规章对该原则性的规定进行细化,在此情形下,人民法院可以以既违反行政规章的强制性规定,同时又违反行政法规为由,宣布转让行为不生效或者无效;再次,如果只有行政规章对资产处置的审批、方式等作出强制性规定,人民法院应当慎重地对资产转让行为进行审查。由于人民法院本身的职权限制,不可能主动对资产公司的内部决策、审批等行政程序作积极审查,在此情况下,笔者建议,法院可以就某个具体案件,函告金融监管部门或相关监察部门,由该部门先对资产公司处置资产的合法性进行审查,然后再根据上述部门的审查结论进行审理。如果查实资产转让确实存在违反行政规章中的强制性规定情形的,人民法院应该积极地将国家利益、社会公共利益作为案件审理的标准,或者运用民法规定的诚实信用原则、公序良俗原则作为价值评判的标准,认定违反行政规章规定的资产处置规定是否损害国家利益或社会公共利益,根据《民法通则》第55条或《合同法》第52条第(四)项之规定,认定转让行为无效;最后,对于行政规章中只对资产出让方所作的禁止性或强制性的规定,只要受让人善意无过时,人民法院应当维护善意第三人的利益,认定该转让行为有效,促进资产及时流转,以此推动国家金融体制改革顺利进行。

   三、有关资产转让效力认定的几个具体问题

  (一)关于违反转让审批程序的资产转让的效力认定

  2004年,财政部出台了《金融资产管理公司资产处理管理办法》,其中第四条规定,公司必须设置资产处置专门审核机构,负责对资产处置方案进行审查,资产处置方案未经资产处置专门机构审核通过的,公司一律不得进行处置。根据合同法第四十四条第二款的规定:“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等生效手续的,依照其规定。”虽然金融债权资产转让具体的审批程序主要规定在《金融资产管理公司处理管理办法》中,但该行政规章是根据国务院颁布的《金融资产管理公司条例》来制定的,是经国务院授权,财政部对资产管理等规定的细化。因此,在债权资产打包转让过程中,没有依照《金融资产管理公司资产处理管理办法》的规定办理审批手续的,即同时违反了《金融资产管理公司条例》的规定,应当根据《合同法》第44条第2款的规定,认定该转让行为不生效。

   (二)关于超越审批权限处置财产的资产转让的效力认定

   《金融资产管理公司资产处理管理办法》规定,资产公司按照打包转让金额的大小,划分权限审批资产处置方案,其中第6条第1项规定“办事处资产管理和处置部门制定处置方案,经征询资产评估、资金财务、法律等部门意见后,将在授权范围内的处置方案及相关资料(如评估报告、法律意见书等)提交办事处资产处置专门审核机构审查通过后,由办事处总经理(主任)批准实施。对超出授权范围的,上报公司审批。” 笔者认为,该条关于分级审批的制度是资产公司内部的规定。这种内部规定的履行与否,无对抗善意第三人的效力,不应当对合同的效力造成影响。但是,如果资产受让人明知办事处没有履行上报审批程序,而是办事处负责人的擅自行为,仍然与该办事处签订转让合同,对国家、集体以及第三人利益或社会公共利益造成损害的,可以依照《合同法》第52条第2项、第4项的规定,认定资产转让行为无效。

  (三)关于违反处置审批工作程序的资产转让的效力认定

   《金融资产管理公司条例》第6条第2项和第3项规定,资产公司对办事处上报的资产处置方案的审批需要履行一定的工作程序,如:归口部门进行初审;初审意见提交公司资产处置专门审核机构审查;资产处置专门审核机构召开资产处置审核会议必须通知全体成员,2/3以上成员到会,会议审议事项方为有效;专门审核机构审查通过后,由公司总裁批准实施等等。笔者认为,如同上述资产审批制度一样,资产处置审批工作程序是资产公司内部的规定,对公司之外的善意第三人不应当产生对抗效力。但债务人确有证据证明或检察机关、人民法院确实发现资产公司内部人员与受让人相互串通、高值低估或低卖、恶意损害国家、社会或第三人利益的,仍然可以认定该转让行为无效。

  (四)关于违反转让方式的资产转让的效力认定

  《金融资产管理公司资产处理管理办法》规定,资产公司转让不良资产可以采取招标、拍卖、要约邀请、协议转让等方式。对于采取招标方式转让资产,第十五条规定,公司应及时取得有关评估、竞标、竞价、公示、公证的法律文书,必须杜绝暗箱操作,严禁私下处置和内部交易。公司以招标投标方式处置不良资产,按公开、公平、公正的原则,可采取公开招标和邀请招标的形式进行,至少有3家以上(含3家)投标人投标方为有效。采取协议转让等非公开方式的,应说明理由,以及保证转让公正性和透明度的相关措施。笔者认为,产权交易关键的问题是价格。有关行政规章严格规定的资产处置方式和程序,其目的正是为了防止高值低估或高值低卖,确保资产转让以一个合理的价格进行,真正实现资产转让“最大限度地保全资产、减少损失”。而实现转让价格合理的决定因素又在于,资产无论采取何种形式转让,必须确保转让方式的透明度与公正性。审判实践中,涉及资产转让以招标拍卖方式进行的,法院则要严格审查,招标程序是否符合招标法相关规定。对于没有履行上述法律规定的程序,如投标方未达到三人以上的仍然开标等等情形,人民法院依据《合同法》第52条第5项的规定,可以宣布该转让行为无效。涉及拍卖转让的,关键是要严格审查该拍卖标的在拍卖前是否依法办理审批手续,拍卖的底价是否按照处置程序办理。如果没有审批手续,则可以按照《合同法》第44条第2款认定转让不生效。对于涉及协议转让资产的,重点审查该转让方式和定价是否经过审批程序。如果没有履行严格的审批程序,则可依照上文,根据《合同法》第44条第2款的规定,认定协议转让不生效。

(作者单位:刘宗根:云南省高级人民法院; 蔡江英 :云南省丽江中院)

   原文刊于《法律适用》2006年第6期
责任编辑:刘宗根、蔡江英