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法官职业化与边疆少数民族地区法院司法能力建设的思考
作者:官晋东、张培贵  发布时间:2006-03-29 15:15:17 打印 字号: | |
法官职业化是现代法治国家的一个基本特征。它要求法官必须具备不同于其他国家公务员的独特的职业准入、职业意识、职业技能和职业保障。随着近年我国法官职业化进程的逐步推进,边疆少数民族地区法院愈发暴露出自身职业化程度不高、整体素质低下的弱点和弊端。特别是今年4月4日,最高人民法院为贯彻落实党的十六届四中全会精神,下发《关于增强司法能力、提高司法水平的若干意见》后,面对我国东部发达地区法院火热的提高司法能力改革浪潮,边疆少数民族地区法院在推进法官职业化和司法能力建设方面更显得困难重重。如何适应职业化要求加强这些地区法院司法能力建设,已是当前一项十分紧迫的任务。本文拟对此谈点浅见,以期能抛砖引玉。 一、当前影响和制约边疆少数民族地区法院司法能力建设的客观因素 影响司法能力建设的因素有很多,既有客观因素,也有主观因素,本文论及的仅是客观因素。当前,边疆少数民族地区法院人才匮乏、装备落后、经费保障不足、业务培训难等客观实际,与新形势发展的要求差距甚远,严重制约着司法能力建设的发展。 ㈠法官面临断层危险,司法能力建设的人才基础十分薄弱 法官职业化的最核心之处在于职业素质,这也正是司法能力建设的重点所在。狭义的司法能力指的也就是作为司法活动具体实践者的法官的司法能力。边疆少数民族地区经济文化落后,法官受教育程度低,整体素质与司法能力建设的要求有较大差距。据云南省高级人民法院统计,全省29个少数民族自治县法院中,法官本科文化占法官总数的22.85%,专科文化占法官总数的37.28%。这些学历中多数还是法院“业大”毕业生,正规院校分配较少,不超过总数的15%。有的法院甚至没有一名国民教育大专以上法律专业的毕业生。从2004年人民法院报记者“边疆法院基层建设司法调查”采访活动来看,全国其他省份的边疆少数民族地区,法官文化程度也大致如此。然而,目前在推进法官职业化进程和加强司法能力建设中,边疆民族地区法院最大的障碍还不是提高现有法官素质问题,尽管根据最高法院的要求,要使这些地区的法官全部达到法律本科以上文化的教育培训任务还很重,当务之急最需解决的是法官缺编严重而又后继乏人,增加法官数量的问题。新修订的《法官法》提高法官的职业准入“门槛”后,2002年以来的三次国家司法考试中,虽然对少数民族地区考生的照顾分从 5分提高到15分、25分,但通过者仍廖廖无几,好多法院几年都没有人通过,有的法院甚至无人具备报考资格(法律专科以上)。另外,在法院机构改革中,部分法官提前退休、调离法院或辞职当律师,而近年新招录人员不懂法律的还占了相当比例(在现行人事体制下,一方面,优秀法律人才不愿进法院或进不来,另一方面,法院还得为完成政治任务不时招入军转干部),法官数量增加慢、减少快的现象十分突出。有不少基层法院,包括院长在内法官人数仅5、6人。而且现有法官年龄普遍偏大,年轻法官和法官后备力量不足,几乎找不到35岁以下的法官。面对日益繁重的审判任务,这些地区法院的法官们已深感不堪重负。 法官是司法能力建设的核心主体,人民法院的司法能力建设只有依靠不断提高法官素质以及培养优秀的接班人才能实现。当前边疆少数民族地区法院的法官已面临断层危险,优秀法律人才资源的极度缺乏制约着司法能力建设的发展,若不采取有效措施解决,不用10年,有的法院可能再无有资格办案的法官,也就谈不上提高司法能力。 ㈡物质装备落后,办案经费严重不足,提高司法能力的必要物质条件受到制约 作为国家审判机关的人民法院,应当拥有庄严、实用、足够的审判法庭和办公用房,要有适应现代化办公和审判的内部设施、信息、交通工具,还需要足够的办案办公经费,这是提高司法能力的必备物质条件。虽然2004年以来,中央加大了对西部地区法院法庭建设的投入,边疆民族地区法院的法庭建设得到一定程度的改善,但总体上经费保障和物质装备与发达地区法院相比,仍然差距过大。人均办公经费千余元,三、五辆旧车,一、二台电脑的装备在这些地区法院十分普遍。在这种艰苦的物质条件下,“马背上的法庭”、“背着国徽去开庭”的镜头也就不足为奇了,长期拖欠干警的差旅费也成了常事。由于物质装备落后,司法保障能力不足,要提高这些地区法官的司法能力缺乏必要的物质保障条件,好多措施最终是无法落实或心有余而力不足。 ㈢缺少受教育培训的环境和物质条件 法官职业化和司法能力的提高,离不开对法官不间断的续职培训。我国《法官法》第26条明确规定了“对法官应当有计划地进行理论培训和业务培训”,并把参加培训作为法官的一项权利。然而,最需要接受培训的边疆民族地区法官们,往往受各种条件的制约而得不到培训。目前这些地区的现有法官以80年代招干进的高中生和复转军人为主体,尽管其中的大多数已通过法院“业大”、成人教育等形式取得专科或本科学历,但与正规院校毕业生相比,缺乏扎实、系统的理论功底,知识结构单一,存在理论素质的结构性缺陷,实为经验型、实用技巧型法律人才,离职业化的法官要求距离较大。他们的司法理念和法律业务知识急需培养和更新,才能更好适应新形势下审判工作的需要。而现实情况是,由于培训机构不足,师资力量薄弱,缺乏必要的经费保障,能有机会接受培训的基本上是中级法院以上的法官,其中担任领导职务的非办案法官还占多数,基层法院尤其是边疆少数民族地区法院的法官受培训的权利难以落实。即使有幸能分配到不多的几个培训名额,对于连法官办案差旅费都经常拖欠的边疆民族地区法院来说,更无力支付培训的教材、食宿、交通等费用,不得不放弃培训。当前,发达地区法院的法官们为提升司法能力,可以远赴重洋,考察学习域外的司法制度,而边疆民族地区的法官们则连上省城接受那怕是三、五天的培训都成了一种奢望。他们甚至连听一堂专家讲座、上图书资料室查阅一些资料的条件都不具备。 二、加强边疆少数民族地区法院司法能力建设的几点设想 司法能力建设的内涵十分丰富,不仅包括司法裁判能力、司法管理能力,还应包括司法保障能力,而司法保障能力是前两个能力的重要保障。当前制约边疆民族地区法院司法能力建设的诸多因素都是司法保障能力不足的结果。解决的关键在于通过改革,使这些地区的人才基础、物质保障和教育培训三方面得到加强,从而实现增强司法能力的目的。当然,这将涉及到司法体制、干部人事、司法经费以及司法考试制度等多个层次,很多问题不是凭法院自己所能解决的,需要得到社会各方的支持和相关制度的完善。 ㈠降低职业准入门槛,解决法官即将断层问题 表面看来,引进人才似乎是走出法官后继乏人困境的捷径。然而,作为经济、文化落后的边疆民族地区,即使国家制定优惠政策,疏通人才流动的渠道,鼓励内地优秀法律人才到这些地区法院工作,当地政府也能够提供各种最优惠的条件,在这样的背景下,也很难想象会有多少人积极响应。因为这些条件,对一名取得国家司法考试证书的人来说,仍然无法对抗来自律师职业的吸引力。近年这些地区法院考生中不乏有通过资格考试后辞职当律师的事例,说明连留住现有人才都尚且困难。除非跨行政区设置法院、初任法官实行全国统分、逐级遴选、异地任职、大幅提高薪水、全国同一级别的法官待遇基本一致,否则引进人才很难实现。我们不妨这样设想,假使有人真愿意支援边疆,然而由于受地域、文化差异,民族语言障碍以及生活习俗不同等影响,这些外来的法律精英们能否在保持其精英素质的情况下,融入当地社会,使法律不脱离民族地区实际和民众意识,真正解决好当地凡人俗事的民间纠纷则很难说。 一个法律人才不仅需要具备深厚的法学知识,还应具备较强的法律思维、法律修养以及司法业务技能,这些并非一次考试就能够解决的。司法考试本身无法造就一个法律人才,它只不过是职业准入的一道“门槛”而已。近年来不少非法律专业的考生通过了司法考试,这并不表明他们就是一个优秀的法律人才,就能够成为一名合格的法官。目前,边疆民族地区法院中的书记员大多是本地人,熟悉当地民情风俗和民族语言,能吃苦耐劳,有奉献精神,加上多年老法官们的言传身教,其中相当一部分已基本具备了法官的素质,有的正在攻读法律专科,有的已取得专科甚至本科文凭,可算得上是当地不可多得的优秀少数民族法律人才。然而受自身素质、教育环境等的影响(发达地区考生随时有机会参加的各种司考培训班也令边疆少数民族地区考生可望而不可及),尽管考试的照顾分数从5分提高到25分,通过者仍屈指可数,难过“门槛”。这说明照顾分数并不科学,尚未达到与发达地区考生在文化素质、受教育程度等方面差距的合理照顾。试想,按现行体制,最高法院的书记员与边疆民族地区基层法院的书记员,以司法考试的底线标准同时进入法官序列后,二者在司法实践中所面临的素质要求以及所能享受到的待遇等之间的差异,绝不是25分照顾分数所能够区别的。笔者认为,现在的分数线,对于东部发达地区的考生而言可能已算太低,但对于边疆民族地区的考生来说,即使再降低20分,门槛可能还是过高。因此,确定司法考试的分数线应该考虑各地的法律教育水平和人才需求状况,从实际出发,不能一概而论。合理的照顾分数应能使边疆民族地区法院中部分优秀书记员通过努力可以通过司法考试,以解法官后继无人的燃眉之急。对降低司法考试分数准入的法官,可以通过不断加强续职培训来提高他们的司法能力,这才是当前乃至今后很长一段时期内解决边疆民族地区法院法官断层的现实途径。 ㈡改革经费管理体制,增强司法保障能力 当前,司法保障能力不足已成为制约边疆民族地区法院司法能力发展的瓶颈。法官审案的公正、高效以及司法能力的提高都离不开必要的物质保障。然而在现行体制下,法院完全按行政区划设置,人、财、物受地方统管,人民法院地方化倾向十分明显,其司法保障水平完全取决于当地的经济发展状况。发达地区法院修建数千万元的审判法庭并非难事,而边疆民族地区法院建二、三百万元的审判法庭就得负债累累,甚至根本无法动工,更不用说其他配套设施、办案车辆及办公现代化等装备了。这种状况与全国统一的法制不相符,与构建和谐社会也不相符,难以彰显司法的威严和法制的统一。笔者认为,审判法庭应成为全国法制统一的象征而不应该是地方经济的象征。国家应根据地区差异和办案数确定几个等级标准,对全国各级法院审判法庭的建筑面积、装潢及内部配套设施等作统一规定,严格执行,避免差距过大,同时继续加大对边疆少数民族地区法院基础建设及物质装备的投入,使其司法保障水平能基本适应审判工作形势发展的需要。在司法经费的保障方面,有必要改变由地方统管的现状,可将司法经费分为工资和业务经费(包括办案经费、两庭建设及物质装备)两部分。工资可由中央制定统一标准,省财政统一负担,逐级下拨到地方财政,确保工资足额发放。全国法院所需业务经费实行国家计划单列,财政统一拨款,由最高法院编制全年开支预算,报国务院主管部门审核,单列入国家预算,并提交全国人大审查批准后,国务院主管部门保证按预算拨款,最高法院负责分配和管理。全国法院所收诉讼费则全额上交国家财政,任何一级法院和财政不得提留,也不再按比例返还。这样,“收支两条线”才能真正得以实现,边疆民族地区法院的司法经费也才能够得到切实保障。 ㈢改革培训体制,落实保障措施,使边疆民族地区法官有机会和条件接受培训 要改变目前基层法官尤其是边疆民族地区基层法官培训难的问题,笔者认为有必要从改革培训体制入手,修改、完善《法官法》中有关培训的条款,从立法上明确规定培训的时间、内容、人员范围,特别是经费保障,使其具有较强的可操作性。首先,要加强培训的经费保障。既然立法规定法官有权接受培训,法官的续职培训经费也应统一由国家财政支付,实行专款专用,否则该项权利最终很难得到落实。每年最高法院应按培训规划将全国法官培训所需经费(包括教材费、培训费、食宿费)统一编制预算,报全国人大常委会审查批准后,下拨国家法官学院及各省分院执行,法官接受培训只需支付往返交通费,以确保边疆民族地区法官也有条件参加培训。其次,加大对一线办案法官和边疆民族地区法官培训的倾斜力度。我国法官总数过多,全部培训一时难以做到,但仅凭法官职务、职级进行培训脱离了实际需要。实际上,重点培训一线办案法官,尤其是审理着全国案件80%总量的基层法院法官和边疆民族法官,提高他们的司法能力,才是最紧要的。为减轻中、基层法官的负担,还可在中级法院设立国家法官学院分院的教学点,培训期间,由分院教师下来授课。第三,加大培训的师资力量投入,创新教学方法,更新培训内容,建立培训质量评估和考核体系。培训方式要从学历型向能力型教育转变,着重提高法官解决实际问题的能力,着眼于人才的可持续发展,着眼于培养专家型法官,使续职培训真正成为提高法官司法能力的重要途径。 总之,法官职业化是增强司法能力、提高司法水平的有效途径,提高司法能力的过程也正是法官职业化的实现过程。边疆少数民族地区法院的司法能力反映着整个人民法院的司法能力,关系着人民法院的整体形象和社会公信度,也影响到构建社会主义和谐社会以及法治化的进程。从某种意义上讲,边疆民族地区法院的司法能力和职业化水平应当成为衡量整个中国法官职业化建设成功与否的重要标准。我们只有正视当前边疆民族地区法院司法能力建设方面存在的问题和困难,积极寻求解决办法,并通过司法体制、经费保障、司法考试等一系列制度的改革,完善相关法律,逐步缩小与发达地区的差距,这样,一个法治意义上的法官职业化才可能最终在全国统一实现。 [作者官晋东为丽江中院院长,张培贵为丽江中院研究室主任] (原文刊于<<人民司法>>2005年第九期)
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